Le RIC est une vieille idée : Condor­cet (au 18^e siècle !) avait déjà réflé­chi aux rouages utiles pour que le peuple par­ti­cipe direc­te­ment aux déci­sions qui le concernent. 

Voyez ci-des­sous l’é­tude appro­fon­die d’Anne-Cécile Mer­cier, en 2003.

Ma remarque : quand c’est le peuple lui-même qui, en 2019, aura ima­gi­né et ins­ti­tué le RIC qu’il désire, je pense que celui-ci sera encore plus démo­cra­tique (car sans filtres oli­gar­chiques et sans inter­dits) que celui de Condorcet 🙂 

Mais c’est une chose de le dire, et c’en est une autre de le faire : à vos crayons, citoyens : il faut nous entraî­ner à ins­ti­tuer nous-mêmes notre propre puis­sance politique.

Bon cou­rage à tous pour cette nou­velle année, plus pro­met­teuse que les précédentes 🙂

Étienne.

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Source : Revue fran­çaise de droit consti­tu­tion­nel ²⁰⁰³⁄₃ (n° 55), pages 483 à 512 : https://www.cairn.info/revue-francaise-de-droit-constitutionnel-2003–3‑page-483.htm

« Je n’ai eu depuis quatre ans ni une idée ni un sen­ti­ment qui n’ait eu pour objet la liber­té de mon pays. Je péri­rai comme Socrate et Sid­ney pour l’avoir ser­vi, sans jamais avoir été ni l’instrument ni la dupe, sans avoir jamais vou­lu par­ta­ger les intrigues ou les fureurs des par­tis qui l’ont déchi­ré. J’ai sou­te­nu le droit du peuple de rati­fier expres­sé­ment au moins les lois consti­tu­tion­nelles et la pos­si­bi­li­té qu’il l’exerçât, la néces­si­té du mode de révi­sion régu­lier et pai­sible de réfor­mer ces mêmes lois ; enfin l’unité entière du corps légis­la­tif.
Véri­tés qui, alors peu répan­dues, avaient encore besoin d’être déve­lop­pées ».
Condor­cet, Frag­ments, 1794, Œuvres, t. 1, p. 608.

1L’Histoire façonne les renom­mées selon une alchi­mie bien mys­té­rieuse. Celle de Condor­cet ne rend pas jus­tice au carac­tère vision­naire de son œuvre. Bien que fai­sant la liai­son entre les Lumières et la Révo­lu­tion, son nom n’évoque ni celui d’un émi­nent phi­lo­sophe, ni celui d’un poli­tique influent. Sa renom­mée n’est pas celle de Vol­taire, Rous­seau, Mon­tes­quieu, Dide­rot ou d’Alembert, ni celle d’un Sieyès, Mira­beau, Robes­pierre, Dan­ton, Marat ou Bona­parte. Condor­cet est pour­tant l’une de ces rares figures qui, pas­sant de la théo­rie à l’action, s’illustra tant dans la construc­tion abs­traite de nou­veaux prin­cipes de gou­ver­ne­ment que dans la bataille poli­tique visant à les concré­ti­ser [1][1]« Condor­cet résume dans sa propre vie presque tous les aspects…; qui dès 1787 se pro­non­çait vigou­reu­se­ment pour un suf­frage uni­ver­sel qui n’oubliait pas les femmes [2][2]Lettres d’un bour­geois de New Haven à un citoyen de Vir­gi­nie,…; qui pros­cri­vait la peine de mort [3][3]Lettre de Condor­cet à Fré­dé­ric II, 2 mai 1785, in Œuvres, t. 1,… et l’esclavage [4][4]Dès 1774 dans Remarques sur les Pen­sées de Pas­cal (Œuvres,…; qui défen­dait un sys­tème d’instruction publique géné­ra­li­sée et gra­tuite [5][5]Condor­cet, Cinq mémoires sur l’instruction publique, 2^e éd.,…; qui inven­tait la socio­lo­gie poli­tique en appli­quant la matière des sta­tis­tiques aux méthodes de suf­frages [6][6]Condor­cet, Tableau géné­ral de la science qui a pour objet…; qui pro­po­sa à la France la Consti­tu­tion la plus démo­cra­tique de son his­toire [7][7]« Jamais il n’a exis­té de consti­tu­tion où l’égalité ait été si….

2Il serait inté­res­sant d’analyser les rai­sons de la rela­tive mécon­nais­sance du génie de Condor­cet [8][8]« Il y a donc une cer­taine jus­tice post­hume à ce que ce soit le…. Sûre­ment avait-il moins de pres­tance et d’habileté que ses illustres contem­po­rains cités plus haut [9][9]Voi­ci com­ment Mlle de Les­pi­nasse le décrit : « Il man­geait ses…. Peut-être faut-il y voir la ran­çon de l’indépendance d’esprit, du refus d’appartenir à un groupe iden­ti­fié : appe­lé Giron­din par les Giron­dins, sur­nom­mé « des nôtres » par les Jaco­bins [10][10]Le 12 octobre 1792, Cha­bot pro­non­çait ce dis­cours au Club des…, Condor­cet n’appartenait qu’à sa volon­té de faire res­pec­ter l’égalité natu­relle entre les hommes [11][11]« Je ne serai d’aucun par­ti, comme je n’ai été d’aucun…. Après sa condam­na­tion par la Conven­tion [12][12]V. les extraits du Moni­teur trans­cri­vant l’intervention du…, il fut oublié des uns et hon­ni des autres [13][13]La for­mule de Robes­pierre est ter­rible : « L’académicien…. Quoiqu’il en soit, une conclu­sion s’impose à la lec­ture de ses Œuvres : la plu­part des idées de Condor­cet devancent d’au moins un siècle l’état d’avancée de la socié­té dans laquelle il vit. C’est ce qu’on peut dénom­mer sans trop d’exagération avoir du génie. Nous vou­drions en don­ner un exemple par­ti­cu­lier avec l’étude du droit d’initiative popu­laire, encore dénom­mé réfé­ren­dum d’initiative populaire.

3Le droit d’initiative popu­laire per­met à tout citoyen d’élaborer une pro­po­si­tion de loi et de la sou­mettre aux suf­frages, soit du Par­le­ment, soit de la popu­la­tion, si elle réunit aupa­ra­vant un nombre suf­fi­sant de sous­crip­tions [14][14]Léon Duguit, Trai­té de droit consti­tu­tion­nel, 2^e éd., t. II,…. Ce droit se réfère à l’idée de démo­cra­tie directe, en ce qu’il per­met à de simples citoyens de sai­sir direc­te­ment la Nation pour pro­po­ser de nou­velles normes, sans l’interférence du Par­le­ment [15][15]Il convient cepen­dant de dis­tin­guer les ini­tia­tives directes…. Il se dis­tingue néan­moins d’autres « outils » de démo­cra­tie directe, tels que le droit de veto, ou le réfé­ren­dum consul­ta­tif, en ce qu’il confère un pou­voir plus grand aux citoyens. A la dif­fé­rence en effet de ces tech­niques qui ne per­mettent que la rati­fi­ca­tion ou le rejet de pro­jets déjà éla­bo­rés, l’initiative per­met aux citoyens de pro­vo­quer la déci­sion du légis­la­teur sur la matière de son choix (à la condi­tion cepen­dant que ce choix soit sou­te­nu en amont par la signa­ture d’un nombre déter­mi­né d’électeurs). De plus, contrai­re­ment au simple droit de péti­tion, la sai­sine du corps légis­la­tif ou de la Nation tout entière est de droit une fois les condi­tions de rece­va­bi­li­té rem­plies : le légis­la­teur ne peut refu­ser, ni de se pro­non­cer sur la pro­po­si­tion, ni de faire consul­ter l’ensemble de la popu­la­tion par réfé­ren­dum. Le droit d’initiative est donc une conces­sion impor­tante faite à la démo­cra­tie directe dans les régimes repré­sen­ta­tifs. La Suisse, terre d’élection de la démo­cra­tie directe, n’eut pas de mal à adop­ter cette nou­velle variante des Land­sge­mein­den [16][16]Depuis le Moyen Age, l’administration et la légis­la­tion de…, et fut la pre­mière à l’instituer et à l’appliquer au milieu du XIX^e siècle [17][17]Simon Des­ploige, The refe­ren­dum in Swit­zer­land, C.P. Tre­ve­lyan,…. De la Suisse, le droit d’initiative pas­sa aux États-Unis, où il connut une pre­mière vague de vif suc­cès au tour­nant du siècle [18][18]Phil­lip L. Dubois & Floyd Fee­ney, op. cit.. De nos jours, près de la moi­tié des États fédé­rés l’ont adop­té, et il est plé­bis­ci­té dans cer­tains autres [19][19]V. par exemple David E. Wat­son, « Be it Enac­ted by the People…. On le retrouve aus­si dans de nom­breux pays [20][20]V. infra, n° 48.. L’ironie de l’Histoire n’a pas per­mis à l’idée de Condor­cet d’être appli­quée en France, même si cer­tains l’appellent actuel­le­ment de leurs vœux [21][21]V. infra, n° 49 et s.. Les 15 et 16 février 1793, Condor­cet pré­sente son pro­jet de consti­tu­tion devant la Conven­tion [22][22]Œuvres, t. 12, p. 333 et s.. « Son » pro­jet, car des neuf membres com­po­sant le comi­té de consti­tu­tion ins­ti­tué par la Conven­tion le 29 sep­tembre 1792, il fut sans conteste la per­son­na­li­té la plus influente [23][23]« Condor­cet et Paine étaient les doyens du comi­té, l’un avait…. La Consti­tu­tion giron­dine consacre les 33 articles du titre VIII, inti­tu­lé De la cen­sure du peuple sur les actes de la repré­sen­ta­tion natio­nale, et du droit de péti­tion [24][24]Œuvres, t. 12, p. 469 et s., au fonc­tion­ne­ment du droit d’initiative. L’article pre­mier le défi­nit par une for­mule élo­quente : « Lorsqu’un citoyen croi­ra utile ou néces­saire d’exciter la sur­veillance des repré­sen­tants du peuple sur des actes de consti­tu­tion, de légis­la­tion ou d’administration géné­rale, de pro­vo­quer la réforme d’une loi exis­tante ou la pro­mul­ga­tion d’une loi nou­velle, il aura le droit de requé­rir le bureau de son assem­blée pri­maire, de la convo­quer au jour de dimanche le plus pro­chain pour déli­bé­rer sur sa pro­po­si­tion ». Pour sai­sir le génie d’une telle pro­po­si­tion, il faut se repla­cer dans le contexte de l’époque. Si beau­coup s’accordent alors sur l’idée de sou­ve­rai­ne­té popu­laire, et sur sa consé­quence consti­tu­tion­nelle, la démo­cra­tie directe, nom­breux sont ceux qui y renoncent devant l’apparente impos­si­bi­li­té maté­rielle de réa­li­ser un tel pro­gramme : com­ment faire par­ti­ci­per mas­si­ve­ment un peuple illet­tré à la vie poli­tique, et com­ment réunir l’opinion de mil­lions de per­sonnes répar­ties sur un vaste ter­ri­toire [25][25]« La plu­part de nos conci­toyens n’ont ni assez d’instruction ni… ? La France n’est pas un can­ton suisse… Là réside pré­ci­sé­ment l’optimisme et la créa­ti­vi­té du méca­nisme de Condor­cet. Son cou­rage poli­tique aura été de ne pas se rendre sans condi­tion au régime repré­sen­ta­tif : avec le droit d’initiative popu­laire, qui, comme une tâche d’huile, se pro­page depuis un petit nombre de citoyens jusqu’au corps légis­la­tif, il adapte la démo­cra­tie directe aux contraintes géo­gra­phiques des grands États. Il accom­pagne son sys­tème d’un pro­gramme d’éducation visant à ins­ti­tuer un citoyen capable de sens cri­tique [26][26]Cf. infra, n° 13.. Tout com­mence par la pro­po­si­tion d’un groupe de 50 citoyens. Si elle reçoit le vote favo­rable de l’assemblée pri­maire, puis de la com­mune, puis du dépar­te­ment, le Corps légis­la­tif s’en trouve sai­si et doit déli­bé­rer. La déli­bé­ra­tion est alors sus­cep­tible d’être sou­mise à la cen­sure d’un réfé­ren­dum natio­nal, qui peut mener, en cas de contra­rié­té avec le vote des dépu­tés, à la dis­so­lu­tion du corps législatif.

4Le pro­jet fut accueilli au mieux avec froi­deur, et devint vite l’enjeu de l’affrontement entre Giron­dins et Mon­ta­gnards. La vic­toire de ces der­niers condam­na le pro­jet de Condor­cet : Hérault de Sey­chelles fut nom­mé à la tête d’un nou­veau comi­té et le 24 juin 1793, la Consti­tu­tion mon­ta­gnarde était adop­tée [27][27]Notons d’ailleurs que la Consti­tu­tion mon­ta­gnarde fait encore…. Res­ta cepen­dant l’idée : per­mettre aux citoyens l’initiative légis­la­tive même dans de grands ter­ri­toires. Nous vou­drions réha­bi­li­ter l’influence de Condor­cet dans ce processus.

5Tout d’abord, il faut s’assurer que Condor­cet est bien l’inventeur du droit d’initiative : le concept est-il le fruit de ses réflexions ou est-il la simple trans­po­si­tion d’une pro­cé­dure déjà connue et appli­quée ? L’étude de sa lente matu­ra­tion mon­tre­ra qu’il s’agit bien d’une créa­tion per­son­nelle. Il semble ensuite impor­tant d’étudier suf­fi­sam­ment en détails la concré­ti­sa­tion de l’idée au sein de la Consti­tu­tion giron­dine. Cela éta­bli­ra en effet un mètre éta­lon grâce auquel pour­ront être mesu­rés les déve­lop­pe­ments sub­sé­quents du droit d’initiative. Enfin, il nous fau­dra éta­blir le lien entre cette inven­tion et sa pro­pa­ga­tion mon­diale, en com­men­çant par la Suisse. Nous étu­die­rons donc suc­ces­si­ve­ment la for­ma­tion (I), la concré­ti­sa­tion (II) et la pro­pa­ga­tion (III) du droit d’initiative popu­laire selon Condorcet.

I – LA FORMATION DE L’IDÉE

6Rien ne pré­di­sait que ce jeune aris­to­crate, enfer­mé dans ses tra­vaux mathé­ma­tiques, devien­drait l’auteur de la pre­mière consti­tu­tion répu­bli­caine et démo­cra­tique jamais sou­mise aux votes des dépu­tés fran­çais. Mais des ren­contres, des évé­ne­ments, ont su révé­ler chez Condor­cet des qua­li­tés trou­vant à s’appliquer bien au-delà des murs de l’Académie des Sciences. Le droit d’initiative selon Condor­cet prend donc sa source dans des influences exté­rieures (A), nour­ris­sant un natu­rel pro­pice à leur accueil (B).

A – INFLUENCES EXTÉRIEURES

7Condor­cet est la syn­thèse des idées et des évé­ne­ments de son temps, qui est tumul­tueux. Plu­sieurs fac­teurs ont vrai­sem­bla­ble­ment contri­bué à convaincre Condor­cet de la légi­ti­mi­té de la sou­ve­rai­ne­té popu­laire et de sa pos­sible concré­ti­sa­tion : une for­ma­tion intel­lec­tuelle à l’Ecole des Lumières (1), l’observation de la construc­tion consti­tu­tion­nelle des États-Unis d’Amérique (2), et une for­ma­tion pra­tique à la fois au Minis­tère de Tur­got et, plus tard, à la Com­mune de Paris (3).

1 – Une formation intellectuelle : les philosophes des Lumières

8On a pu dire que Condor­cet était un « lec­teur des Lumières » [28][28]M. Crampe-Bas­na­bet, Condor­cet, lec­teur des Lumières, Paris,…. Ami de d’Alembert et de Vol­taire [29][29]Cor­res­pon­dance entre Vol­taire et Condor­cet, Œuvres, t. 1, p. 1…, il fut en effet à bonne école et le scien­ti­fique devint vite phi­lo­sophe, élar­gis­sant son champ d’investigation intel­lec­tuel à un sys­tème com­plet de pen­sée. Mais s’il a lu Rous­seau et semble par­ta­ger son idéal de démo­cra­tie directe [30][30]Du contrat social, Livre II, chap. I : « Je dis donc que la…, Condor­cet doit plus à Tur­got sa for­ma­tion en droit consti­tu­tion­nel [31][31]Cor­res­pon­dance entre Tur­got et Condor­cet, Œuvres, t. 1, p. 165…. Pour lui, le bon­heur d’une socié­té dépend de la liber­té d’exercice des droits natu­rels qui y est per­mise. Ces droits sont natu­rels car anté­rieurs à l’organisation de la vie en socié­té. Or, « par­mi ces droits, il en voit un qui sur­passe tous les autres et dont ils ne sont que la consé­quence, nous vou­lons dire : « l’égalité natu­relle et pri­mi­tive de l’homme ». C’est d’ailleurs d’elle qu’il fera décou­ler sa concep­tion du droit de suf­frage, dont « la par­ti­ci­pa­tion à la confec­tion des lois » [32][32]Archam­bault de Mon­fort H., Les idées de Condor­cet sur le…. Il approuve aus­si Tur­got sur l’idée de divi­ser le ter­ri­toire en enti­tés concen­triques, qui rap­prochent chaque citoyen de l’exercice effec­tif du pou­voir [33][33]Tur­got, Mémoire au Roi sur les muni­ci­pa­li­tés, sur la hié­rar­chie…. Tur­got et Condor­cet « ont ima­gi­né un méca­nisme de repré­sen­ta­tion de la socié­té, des­ti­né à en assu­rer l’administration conjoin­te­ment avec le roi, sur la base de la pro­prié­té.Il s’agit d’une pyra­mide d’assemblées élues, de la “muni­ci­pa­li­té” parois­siale à la “muni­ci­pa­li­té géné­rale” du royaume, en pas­sant par deux degrés inter­mé­diaires » [34][34]Fran­çois Furet, pré­sen­ta­tion préc., p. XII.. Il est ten­tant de tra­cer un paral­lèle entre ce sys­tème et celui du « droit de cen­sure » qui, comme nous le ver­rons, intro­duit la sai­sine du corps légis­la­tif à la suite d’une réac­tion en chaîne pas­sant tour à tour de l’assemblée pri­maire, à la com­mune et au dépar­te­ment [35][35]Cf. infra, n° 20 et s.. Mais si Tur­got n’envisageait que la par­ti­ci­pa­tion des pro­prié­taires fon­ciers à ces assem­blées pro­vin­ciales, l’élève dépas­sa le maître et, en 1793, Condor­cet pro­po­sa le suf­frage uni­ver­sel mas­cu­lin [36][36]Bien que n’hésitant pas à bra­ver bien des pré­ju­gés, un cer­tain…. En revanche, comme son men­tor, Condor­cet croit en la per­fec­ti­bi­li­té infi­nie de l’homme : son sys­tème d’instruction publique, préa­lable néces­saire à une réelle par­ti­ci­pa­tion des citoyens aux affaires publiques, en sera ins­pi­ré [37][37]Cf. infra, n° 13 ; Tur­got a consa­cré un de ses dis­cours…. Fina­le­ment, s’il a tiré de ses lec­tures phi­lo­so­phiques la convic­tion que la sou­ve­rai­ne­té du peuple est la seule légi­time, son côté ration­nel et scien­ti­fique, ain­si que la fré­quen­ta­tion de Tur­got et de l’expérience concrète du gou­ver­ne­ment vont trans­for­mer le mythe en réa­li­té : avec Condor­cet et son sys­tème d’initiative popu­laire, la sou­ve­rai­ne­té popu­laire n’est plus seule­ment une for­mule, c’est un fait concret, qui peut être loca­li­sé géo­gra­phi­que­ment, c’est un « pro­ces­sus », pour reprendre l’expression et la pré­cieuse ana­lyse de M. Jaume [38][38]Le dis­cours jaco­bin et la démo­cra­tie, Fayard, 1989, p. 318..

2 – Un exemple concret : la formation des État Unis d’Amérique

9Les évé­ne­ments qui prirent place en Amé­rique à la fin du XVIII^e siècle ont indu­bi­ta­ble­ment influen­cé Condor­cet dans la for­ma­tion de ses idées poli­tiques [39][39]Voir Lucy M. Gid­ney, L’influence des États Unis d’Amérique sur…. Ils lui ont don­né à contem­pler un exemple de concré­ti­sa­tion des idées qu’il défen­dait abs­trai­te­ment. Il étu­dia avec pas­sion l’ensemble des consti­tu­tions de chaque État, et publia un com­men­taire de la Consti­tu­tion fédé­rale de 1787 ain­si que de nom­breux articles sur le sujet [40][40]Sur l’influence de la révo­lu­tion d’Amérique sur l’Europe et…. Admi­ra­tif en par­ti­cu­lier de la Consti­tu­tion de Penn­syl­va­nie [41][41]E. et R. Badin­ter, Condor­cet, un intel­lec­tuel en poli­tique,…, il se lia d’amitié avec son auteur, Tho­mas Paine. On sait que celui-ci devint dépu­té à la Conven­tion et épau­la son ami lors de l’élaboration de la Consti­tu­tion giron­dine de 1793. Condor­cet fré­quen­ta aus­si Jef­fer­son et Frank­lin lors de leur pas­sage à Paris.

10Plus pré­ci­sé­ment, est-il pos­sible de voir un lien direct entre le déve­lop­pe­ment consti­tu­tion­nel amé­ri­cain et le mûris­se­ment de l’idée de par­ti­ci­pa­tion directe du peuple à la vie de la cité chez Condor­cet ? Cer­tai­ne­ment a‑t-il dû être frap­pé par les réfé­ren­dums consti­tu­tion­nels ayant eu lieu dans les États de Vir­gi­nie et de Nou­velle-Angle­terre. Comme le sou­ligne M. Bor­geaud [42][42]Adop­tion and Amend­ment of Consti­tu­tions, p. 206–207, cité par…, « il est inté­res­sant de com­pa­rer les sys­tèmes contem­po­rains de vota­tions en matière consti­tu­tion­nelle en vogue au Mas­sa­chu­setts et dans le New Hamp­shire avec les sys­tèmes suisses et fran­çais, en par­ti­cu­lier parce que Condor­cet, l’auteur des Lettres d’un bour­geois de New Haven, était l’âme du comi­té de consti­tu­tion de 1793 inves­ti de la rédac­tion de la Consti­tu­tion fran­çaise ». La Consti­tu­tion giron­dine a été décrite comme le résul­tat de l’union sys­té­mique des prin­cipes de Nou­velle Angle­terre avec ceux de la phi­lo­so­phie fran­çaise du XVIII^e siècle. Les assem­blées pri­maires y rem­placent seule­ment les « town mee­tings » [43][43]Simon Des­ploiges, préc., p. 57–58, note 2, § 2.. En revanche, si les États-Unis ont été une source d’inspiration, Condor­cet n’y pas trou­vé les détails de son sys­tème. Nulle trace en effet d’initiative popu­laire dans les anciennes colo­nies bri­tan­niques, du moins à l’échelon de l’État [44][44]Toc­que­ville décrit un pro­cé­dé res­sem­blant fort au droit…. Cepen­dant, M. Des­jar­din recon­naît dans la par­ti­ci­pa­tion du peuple à l’élaboration des normes au niveau de la com­mune l’exemple sur lequel Condor­cet aurait sim­ple­ment cal­qué son droit d’initiative : « Après ana­lyse, nous recon­nais­sons dans ce pro­jet quelques-unes des cou­tumes anglaises, plé­béiennes ou qua­ke­riennes dont j’ai déjà fait men­tion. La cen­sure du peuple est orga­ni­sée (…). Ce sys­tème d’ondes concen­triques était, comme je l’ai dit, celui des ras­sem­ble­ments des Qua­kers. Je me demande où Condor­cet en aurait trou­vé ailleurs l’idée » [45][45]Revue Bleue, 20 juillet 1901, p. 82.. Cepen­dant, Condor­cet n’en fait nulle part direc­te­ment men­tion dans ses écrits. De plus, s’il a pu s’inspirer de tels pro­cé­dés, encore fal­lait-il pou­voir les trans­po­ser à l’échelle de la Nation.

3 – Une formation pratique : la Commune de Paris

11La Com­mune de Paris allait don­ner à Condor­cet l’occasion de mettre en pra­tique ses idéaux poli­tiques et d’affûter ses talents de consti­tu­tion­na­liste. For­mée sur les ruines des anciennes ins­ti­tu­tions muni­ci­pales, la Com­mune unis­sait l’ensemble des dis­tricts pari­siens. Selon M. Gen­ty [46][46]1789–1790 : L’apprentissage de la démo­cra­tie à Paris, in L’An I…, « leurs adver­saires ne s’y trom­pèrent pas, qui leur repro­chèrent de vou­loir éta­blir à Paris une « démo­cra­tie pure ». (…) Créés en avril 1789 pour ser­vir de cadre élec­to­ral au Tiers-Etat en vue des États géné­raux, les dis­tricts devinrent en juillet un orga­nisme per­ma­nent ; ouverts désor­mais aux membres des ordres pri­vi­lé­giés, ils s’organisèrent alors pour prendre en main la vie de la capi­tale, dans leurs quar­tiers res­pec­tifs d’abord, au niveau muni­ci­pal ensuite ». Les dis­tricts se réunis­saient toutes les semaines : tout citoyen pou­vait se joindre aux dis­cus­sions. Les soixante dis­tricts dis­po­saient d’un organe com­mun : la « muni­ci­pa­li­té ». Condor­cet y fut élu comme repré­sen­tant du quar­tier de l’abbaye Saint-Ger­main le 18 sep­tembre 1789 [47][47]L. Cahen, préc., p. 138.. Il par­ti­ci­pa au Comi­té des 24, char­gé d’établir une consti­tu­tion pour la Com­mune. « Ain­si Condor­cet jouis­sait, dans les der­niers mois de 1789, d’une grande auto­ri­té. Il s’en ser­vit pour défendre ses idées : dans l’Assemblée géné­rale, il recom­man­da une poli­tique d’union et de paix ; dans les comi­tés, il sou­tint les prin­cipes et les solu­tions les plus démo­cra­tiques » [48][48]Idem, p. 140.. Ce pre­mier essai de consti­tu­tion met­tant en place les méca­nismes démo­cra­tiques révèle l’aboutissement d’une longue réflexion per­son­nelle aidée par un natu­rel pro­pice à leur accueil.

B – UN NATUREL PROPICE

12Pour qui pos­sède un esprit de sys­tème prompt à éla­bo­rer des construc­tions théo­riques, conci­lier sys­tème repré­sen­ta­tif et démo­cra­tie directe consti­tue une qua­dra­ture du cercle intel­lec­tuel­le­ment sti­mu­lante. Condor­cet le mathé­ma­ti­cien y vit sûre­ment une nou­velle équa­tion à résoudre [49][49]« … Condor­cet s’attèle à la rédac­tion d’un essai sur le cal­cul…. La démo­cra­tie semi-directe s’imposa comme la solu­tion de com­pro­mis idéale : « Ouvrant la voie à ce qu’on a appe­lé depuis le réfé­ren­dum, Condor­cet mon­trait une grande audace démo­cra­tique qui, à la fois, ten­tait de faire l’économie du dan­ge­reux droit d’insurrection, et de contre­ba­lan­cer le pou­voir des repré­sen­tants sans pour autant en nier le carac­tère indis­pen­sable » [50][50]L. Jaume, Condor­cet : des pro­grès de la rai­son aux pro­grès de…. Mais le droit d’initiative n’est pas seule­ment le fruit de Condor­cet le tech­ni­cien, c’est aus­si et avant tout celui de Condor­cet l’humaniste, qui fait confiance à la per­fec­ti­bi­li­té crois­sante du genre humain (1). Son sys­tème s’élabore pro­gres­si­ve­ment au fil de ses œuvres (2).

1 – Sa croyance en l’homme

13Condor­cet croit pro­fon­dé­ment, à la suite de Tur­got, en la capa­ci­té de l’homme à s’améliorer sans cesse, en sa per­fec­ti­bi­li­té [51][51]« Enfin, il prouve que leurs pro­grès, aux­quels on ne peut…. Pour per­mettre à cha­cun de par­ti­ci­per à la vie poli­tique, il faut ins­tau­rer un sys­tème géné­ral d’éducation. « Que vau­drait une École Répu­bli­caine sans Répu­blique : l’héritage des Lumières est tra­duit par Condor­cet en pro­po­si­tions péda­go­giques mais aus­si poli­tiques et consti­tu­tion­nelles pré­cises. L’institution du citoyen se fait consti­tu­tion répu­bli­caine » [52][52]Ch. Cou­tel, Condor­cet, ins­ti­tuer le citoyen, op. cit., p. 9.. Il n’est donc pas sur­pre­nant de consta­ter que son sys­tème consti­tu­tion­nel s’élabore en paral­lèle avec une réflexion pro­fonde sur l’instruction publique. En 1791, il publie son Pre­mier mémoire sur l’instruction publique [53][53]Œuvres, t. 3.. Quatre autres sui­vront [54][54]Cinq mémoires sur l’instruction publique, 2^e éd.,…. En 1792, alors qu’il par­ti­cipe au comi­té de consti­tu­tion, il publie un Rap­port et pro­jet de décret sur l’organisation géné­rale de l’instruction publique [55][55]Paris, Edi­lig, 1989.. Au len­de­main de la dis­so­lu­tion du comi­té consti­tu­tion­nel (février 1793), Condor­cet rejoint le comi­té d’instruction publique. Ben­ja­min Frank­lin dira de ce sys­tème « qu’il vou­lait éta­blir entre les citoyens une com­mu­ni­ca­tion plus étroite des lumières et des sen­ti­ments, leur faire prendre l’habitude de se concer­ter pour leurs inté­rêts com­muns, et non pro­pa­ger ses opi­nions ou se don­ner un par­ti » [56][56]Œuvres, t. 3, p. 378..

2 – Les premières traces de son système politique dans ses œuvres

14La convic­tion de la supé­rio­ri­té concep­tuelle de la démo­cra­tie directe (a), et les moyens de sa mise en œuvre (b), mûrissent conjoin­te­ment au fil du temps et des œuvres de Condorcet.

a) La conviction de la supériorité conceptuelle de la démocratie directe

15Dès 1787, Condor­cet est sen­sible à l’expérience amé­ri­caine du réfé­ren­dum consti­tu­tion­nel [57][57]Dans Lettres d’un bour­geois de New Haven à un citoyen de…. Dans l’essai Sur la néces­si­té de faire rati­fier la consti­tu­tion par les citoyens [58][58]Œuvres, t. 9, p. 411 et s., écrit en 1789, il va plus loin que le simple réfé­ren­dum consti­tu­tion­nel et évoque deux inno­va­tions majeures. Tout d’abord, il sou­haite don­ner au peuple le pou­voir d’initier une véri­table navette consti­tu­tion­nelle entre lui et l’Assemblée consti­tuante sur cer­taines dis­po­si­tions par­ti­cu­lières [59][59]« Que la Consti­tu­tion soit pré­sen­tée aux citoyens, non pour…. Ensuite, Condor­cet fait déjà allu­sion à un sou­hai­table élar­gis­se­ment du sys­tème du réfé­ren­dum à la matière légis­la­tive : « L’ordre social n’aura vrai­ment atteint le degré de per­fec­tion auquel on doit tendre sans cesse, qu’à l’époque où aucun article des lois ne sera obli­ga­toire qu’après avoir été sou­mis immé­dia­te­ment à l’examen de tout indi­vi­du (…). Je pro­pose pour cette fois, de bor­ner ce droit indi­vi­duel aux seuls articles rela­tifs à la consti­tu­tion ; mais c’est dans l’espérance que les pro­grès de la rai­son et l’effet que des ins­ti­tu­tions plus légales et plus justes pro­dui­ront néces­sai­re­ment dans les esprits, per­met­tront à une autre époque d’étendre ce même droit à d’autres classes de lois, et suc­ces­si­ve­ment de l’étendre à toutes » [60][60]Ibid.. Par ailleurs, en 1792, alors qu’il est en train de bâtir le plan de Consti­tu­tion que la Conven­tion lui a com­man­dé, il renou­velle expres­sé­ment sa défiance envers le sys­tème repré­sen­ta­tif : « Les hommes ont tel­le­ment pris l’habitude d’obéir à d’autres hommes, que la liber­té est, pour la plu­part d’entre eux, le droit de n’être sou­mis qu’à des maîtres choi­sis par eux-mêmes. Leurs idées ne vont pas plus loin, et c’est là que s’arrête le faible sen­ti­ment de leur indé­pen­dance. (…) Presque par­tout cette demi-liber­té est accom­pa­gnée d’orages ; alors on les attri­bue à l’abus de la liber­té, et l’on ne voit pas qu’ils naissent pré­ci­sé­ment de ce que la liber­té n’est pas entière ; on cherche à lui don­ner de nou­velles chaînes, lorsqu’il fau­drait son­ger, au contraire, à bri­ser celles qui lui res­tent » [61][61]De la nature des pou­voirs poli­tiques dans une nation libre,…. Bri­ser les chaînes, c’est inven­ter un moyen de par­ti­ci­pa­tion directe du peuple aux lois qui le gouvernent…

b) Les moyens de mettre en œuvre la démocratie directe à l’échelle d’une grande nation

16Pour ce qui est de la struc­ture de la consul­ta­tion, c’est-à-dire la réac­tion en chaîne entre sub­di­vi­sions ter­ri­to­riales, que l’on peut se figu­rer sous la forme de cercles concen­triques, on a vu que l’idée en a ger­mé aux côtés de Tur­got [62][62]Cf. supra, n° 8 ; Tur­got, Mémoire au Roi sur les muni­ci­pa­li­tés,…. On retrouve cette construc­tion dans l’Essai sur la consti­tu­tion et les fonc­tions des assem­blées pro­vin­ciales, écrit en 1788 [63][63]Œuvres, t. 8, p. 144 et 145.. Afin d’éviter les incon­vé­nients des assem­blées trop res­treintes, qui « dépendent trop des inté­rêts per­son­nels, des pas­sions par­ti­cu­lières de ceux qui la com­posent », et les incon­vé­nients des assem­blées trop impor­tantes, « livrées en quelque sorte au hasard, lorsqu’elles ne sont pas dic­tées par quelques hommes doués du talent dan­ge­reux d’ébranler l’imagination », il pro­pose une série de divi­sions ter­ri­to­riales s’emboîtant comme des tables gigognes. La pre­mière divi­sion cor­res­pon­drait à la com­mu­nau­té, soit d’une ville, soit de plu­sieurs « paroisses de cam­pagne réunies ». La seconde ras­sem­ble­rait plu­sieurs com­mu­nau­tés à l’échelon d’un dis­trict. Les dis­tricts enfin seraient ras­sem­blés en pro­vinces, la Nation repré­sen­tant l’ensemble des provinces.

17Par asso­cia­tion d’idée, Condor­cet se sou­vient de ce méca­nisme de décou­page ter­ri­to­rial au moment de trou­ver un sys­tème de par­ti­ci­pa­tion directe de la popu­la­tion à l’élaboration des lois. Mais au lieu de can­ton­ner ces sub­di­vi­sions à un rôle admi­nis­tra­tif, comme le pré­voyait le sys­tème de Tur­got, ou à un rôle élec­to­ral, comme c’était le cas dans l’Essai sur la consti­tu­tion et les fonc­tions des assem­blées pro­vin­ciales [64][64]Op. cit. Voir aus­si K. M. Baker, Condor­cet, From Natu­ral…, l’idée germe dans l’esprit de Condor­cet d’en faire le véhi­cule de la volon­té d’un groupe de citoyens vers le Corps légis­la­tif et la Nation tout entière : « Pour que la masse entière de la nation émette un vœu, fau­dra-t-il attendre que l’universalité de ses por­tions s’assemble spon­ta­né­ment, ou que les repré­sen­tants du peuple convoquent ses assem­blées ? La tran­quilli­té publique serait-elle assu­rée si, dans le cas où une inquié­tude vive agi­te­rait une por­tion notable de citoyens, il leur fal­lait, ou déter­mi­ner cette convo­ca­tion, ou pro­duire un mou­ve­ment géné­ral dans toutes les autres por­tions ? Ne serait-il pas plus simple d’établir que telle por­tion de citoyens, qui aurait déjà un moyen légal d’émettre son vœu, pour­rait exi­ger la convo­ca­tion natio­nale ; qu’une por­tion plus petite pour­rait éga­le­ment obte­nir, sous une forme régu­lière, l’émission de ce vœu pour une convo­ca­tion, en sorte qu’il ne pût exis­ter une réunion un peu consi­dé­rable de citoyens, qui n’eût l’espérance et le moyen légal de consul­ter le peuple entier, si elle le croyait néces­saire ? » [65][65]De la nature des pou­voirs poli­tiques dans une nation libre,…. Pour Lucien Jaume, « il s’agit véri­ta­ble­ment de la pre­mière ten­ta­tive pour pen­ser, et sur­mon­ter l’aporie ren­con­trée depuis 1789. Deux termes qui ont paru jusqu’à pré­sent incom­pa­tibles (sys­tème repré­sen­ta­tif et démo­cra­tie directe) vont être ren­dus com­plé­men­taires dans leurs objets et inter­dé­pen­dants dans leur fonc­tion­ne­ment. Le carac­tère ori­gi­nal de la démarche c’est donc qu’elle ne remet pas en cause l’indépendance des repré­sen­tants (…). Ce que donc le légis­la­teur doit remettre en cause, c’est l’absence de canaux légaux par où mon­te­raient les vœux de l’opinion publique, et par les­quels s’effectuerait une infor­ma­tion en retour sui­vie de la sanc­tion popu­laire. Bien que Condor­cet n’aime pas le terme (qui appar­tient à une autre tra­di­tion), il s’agit d’un jeu de contre­poids entre gou­ver­nés et gou­ver­nants, tel que la sou­ve­rai­ne­té est pré­sente effec­ti­ve­ment chez les pre­miers (et elle le prouve), mais ne peut rien sans un jeu d’interactions avec le corps légis­la­tif ; soit l’initiative vient de ce der­nier, soit elle pro­vient des citoyens » [66][66]Le dis­cours jaco­bin et la démo­cra­tie, Paris, Fayard, 1989,….

II – LA CONCRÉTISATION DE L’IDÉE

18Trans­por­tons-nous pour quelques ins­tants à la fin de l’été 1792. Le Roi, dans sa fuite, a per­du toute légi­ti­mi­té. Le 10 août, l’assaut des Tui­le­ries par la foule pari­sienne inter­dit tout retour en arrière : l’idée répu­bli­caine s’impose. Sur le modèle amé­ri­cain, une Conven­tion de dépu­tés est char­gée de voter une nou­velle consti­tu­tion. Plus pré­ci­sé­ment, la Conven­tion charge un comi­té de neuf membres le soin de la rédi­ger. Condor­cet y est nom­mé et s’y consacre avec plus d’enthousiasme qu’aucun autre [67][67]Cf. supra, note 23.. Le 15 février 1793, il pré­sente son projet.

19Le droit d’initiative popu­laire y est trai­té au titre VIII sous l’appellation de « Cen­sure du peuple sur les actes de la repré­sen­ta­tion natio­nale, et du droit de péti­tion ». L’article pre­mier explique la signi­fi­ca­tion et expose l’objectif de l’institution : « Lors­qu’un citoyen croi­ra utile ou néces­saire d’exci­ter la sur­veillance des repré­sen­tants du peuple sur des actes de consti­tu­tion, de légis­la­tion ou d’admi­nis­tra­tion géné­rale, de pro­vo­quer la réforme d’une loi exis­tante ou la pro­mul­ga­tion d’une loi nou­velle, il aura le droit de requé­rir le bureau de son assem­blée pri­maire, de la convo­quer au jour de dimanche le plus pro­chain pour déli­bé­rer sur sa pro­po­si­tion ». Le droit d’initiative existe donc tant en matière légis­la­tive que consti­tu­tion­nelle (cette ques­tion est réglée dans le titre sui­vant, inti­tu­lé Des conven­tions natio­nales), et auto­rise à la fois la révi­sion d’une norme ancienne et la pro­po­si­tion d’une norme nou­velle. Le méca­nisme de sai­sine du corps légis­la­tif est le même, que la norme pro­po­sée soit de nature légis­la­tive ou consti­tu­tion­nelle (A). En revanche, les pro­cé­dures divergent une fois que l’initiative popu­laire a sai­si le corps légis­la­tif (B).

A – LA SAISINE DU CORPS LÉGISLATIF SUR L’INITIATIVE D’UN GROUPE DE CITOYENS

20La sai­sine du corps légis­la­tif n’est pas immé­diate : le pro­jet doit gra­vir un à un les éche­lons le menant de l’assemblée pri­maire à la com­mune, de la com­mune au dépar­te­ment. Puis, si la majo­ri­té des assem­blées pri­maires d’un dépar­te­ment s’est pro­non­cée favo­ra­ble­ment, le corps légis­la­tif est alors sai­si de l’examen et du vote du pro­jet. Comme une onde pro­vo­quée par un infime impact sur la sur­face de l’eau, le pro­jet se pro­page et prend de l’ampleur. Étu­dions cette pro­pa­ga­tion plus en détail.

21La requête ini­tiale doit être rédi­gée en termes simples (article II) et com­por­ter la signa­ture de 50 citoyens rési­dant dans l’arrondissement de la même assem­blée pri­maire (article III). Elle est pré­sen­tée au bureau de l’assemblée pri­maire (article I), qui véri­fie si les signa­taires ont droit de suf­frage. Si tel est le cas, le bureau est tenu de convo­quer l’assemblée pri­maire le dimanche sui­vant (article IV). Lors de la réunion de l’assemblée, le pro­jet est lu et dis­cu­té, mais il ne pour­ra être voté que le dimanche sui­vant (article V). Le vote doit avoir lieu en répon­dant par oui ou non à la ques­tion : « Y a‑t-il, ou n’y a‑t-il pas lieu à déli­bé­rer ? » (article VI). « Si la majo­ri­té des votants est d’avis qu’il y ait lieu à déli­bé­rer, le bureau sera tenu de requé­rir la convo­ca­tion des assem­blées pri­maires, dont les chefs-lieux sont situés dans l’arrondissement de la même com­mune, pour déli­bé­rer sur l’objet énon­cé dans la réqui­si­tion » (article VII).

22Voi­ci le sché­ma de base. Il va être repro­duit à l’échelon de la com­mune, puis à celui du dépar­te­ment. On y trouve les com­po­santes essen­tielles du sys­tème de Condor­cet : cré­di­bi­li­té de la pro­po­si­tion de départ (sou­tien de cin­quante signa­tures), sai­sine de plein droit de la col­lec­ti­vi­té (assem­blée pri­maire, com­mune, dépar­te­ment), sans exa­men au fond, si les condi­tions en sont rem­plies (afin que le droit soit effec­tif et non sou­mis à une appré­cia­tion sub­jec­tive qui pour­rait faire obs­tacle au pro­ces­sus); une pro­po­si­tion simple pour bali­ser la dis­cus­sion ; un vote ajour­né pour plus de réflexion.

23Le bureau de l’assemblée pri­maire ini­tiale sai­sit alors les assem­blées pri­maires de la même com­mune en adres­sant à cha­cune d’entre elles le pro­cès ver­bal de la déli­bé­ra­tion ain­si qu’une copie de la pro­po­si­tion elle-même (article VIII). Ces assem­blées se réunissent, votent selon les mêmes direc­tives, et envoient le résul­tat des déli­bé­ra­tions au bureau de l’assemblée pri­maire ini­tiale (article IX). S’il res­sort de ces résul­tats que la majo­ri­té des citoyens ayant voté dans les assem­blées pri­maires de la com­mune a esti­mé qu’il y avait lieu à déli­bé­rer sur la pro­po­si­tion, le bureau de l’assemblée pri­maire ini­tiale sai­sit l’administration du dépar­te­ment d’une copie de la pro­po­si­tion et du pro­cès ver­bal des déli­bé­ra­tions (article X). La convo­ca­tion sous quin­zaine des assem­blées pri­maires du dépar­te­ment est alors obli­ga­toire ; elles se réunissent, votent, et adressent le résul­tat de leur déli­bé­ra­tion à l’administration du dépar­te­ment dans des formes iden­tiques à celles pré­cé­dem­ment décrites (article XI). « Si la majo­ri­té des citoyens décide qu’il y a lieu à déli­bé­rer, l’administration du dépar­te­ment adres­se­ra au corps légis­la­tif le résul­tat de leurs déli­bé­ra­tions, avec l’énonciation de la pro­po­si­tion qu’ils ont adop­tée, et le requer­ra de prendre cet objet en consi­dé­ra­tion » (article XII).

24Le corps légis­la­tif est enfin sai­si. « La pro­cé­dure entre ici dans une nou­velle phase et elle va se ter­mi­ner ou par le vote d’une nou­velle loi ou par une véri­table révo­ca­tion du Corps Légis­la­tif, sui­vie de sa réélec­tion, car tels sont les deux résul­tats consi­dé­rables que peut indif­fé­rem­ment pro­vo­quer l’initiative du plus humble des citoyens, du plus igno­rant des pay­sans » [68][68]Frank Alen­gry, Condor­cet, guide de la Révo­lu­tion fran­çaise,…. Si la pro­cé­dure paraît longue et com­pli­quée, c’est qu’elle confère un pou­voir unique à tout citoyen : cap­ter l’attention de la Nation entière sur son pro­jet. Il convient donc de dres­ser des rem­parts puis­sants contre les abus.

B – LE TRAITEMENT DE LA PROPOSITION PAR LE CORPS LÉGISLATIF

25La pro­cé­dure de dis­cus­sion et de vote devant le corps légis­la­tif sera dif­fé­rente selon la nature légis­la­tive (1) ou consti­tu­tion­nelle (2) : il convient donc de les distinguer.

1 – Hypothèse d’une proposition législative

26La réqui­si­tion du dépar­te­ment dans lequel ont eu lieu les déli­bé­ra­tions est impri­mée sans délai, dis­tri­buée à tous les membres du corps légis­la­tif, et affi­chée dans la salle des débats. Des com­mis­saires sont nom­més, et sont char­gés d’établir un rap­port sur la pro­po­si­tion sous hui­taine (article XIV). Une dis­cus­sion d’une semaine com­men­ce­ra alors sur ce rap­port, et un vote, sur la seule ques­tion de savoir s’il convient de déli­bé­rer sur la pro­po­si­tion, inter­vien­dra dans la quin­zaine sui­vante (article XV). Chaque vote doit être signé, et le résul­tat nomi­nal des suf­frages est envoyé dans tous les dépar­te­ments (article XVI). Pour l’instant, le vote ne porte que sur la ques­tion de savoir s’il convient de déli­bé­rer sur la proposition.

27Si la majo­ri­té des dépu­tés estime que la ques­tion mérite débat, la pro­po­si­tion au fond est ren­voyée à des com­mis­saires, qui devront éla­bo­rer un pro­jet de décret sous quin­zaine (article XVII). Enfin les dépu­tés votent sur la sub­stance de la pro­po­si­tion. Si le décret est admis, il est « ren­voyé » au bureau sui­vant les règles géné­rales pres­crites pour la for­ma­tion de la loi (article XVIII). « Le citoyen qui, du fond de sa chau­mière ou de son Assem­blée pri­maire, a mis en branle toute la vaste machine élec­to­rale, a, sinon légi­fé­ré direc­te­ment, du moins pro­vo­qué, par son ini­tia­tive, le vote d’un nou­veau décret. Ce n’est pas le gou­ver­ne­ment direct comme à Athènes ou comme dans les can­tons suisses ; c’est du gou­ver­ne­ment direct per­fec­tion­né, raf­fi­né, et même, on peut le dire, assez com­pli­qué » [69][69]Frank Alen­gry, op. cit., p. 582..

28Mais le sys­tème ne serait pas vrai­ment démo­cra­tique si le peuple n’avait pas un moyen de cen­su­rer la déci­sion du corps légis­la­tif. Le « droit de cen­sure et de péti­tion » n’est pas un simple droit de sug­ges­tion lais­sé in fine à l’appréciation des dépu­tés. Au contraire, la véri­table audace du droit d’initiative éla­bo­ré par Condor­cet repose pré­ci­sé­ment dans la pos­si­bi­li­té de cen­su­rer a pos­te­rio­ri la déci­sion des dépu­tés. Ain­si, si les assem­blées pri­maires d’un autre dépar­te­ment demandent la révo­ca­tion du décret qui a reje­té la pro­po­si­tion (en déci­dant qu’il n’y avait pas lieu de déli­bé­rer) ou la loi qui aura été faite suite à l’approbation de la pro­po­si­tion au fond, le corps légis­la­tif sera tenu de convo­quer sur­le­champ toutes les assem­blées pri­maires de l’ensemble du ter­ri­toire (article XX). En effet, la rebuf­fade d’un dépar­te­ment révèle une dis­tor­sion entre les citoyens et leurs repré­sen­tants, et seule une consul­ta­tion directe géné­rale peut lever ce doute. Si le résul­tat du réfé­ren­dum contre­dit la déci­sion prise par le corps légis­la­tif, la sanc­tion pro­po­sée par Condor­cet est radi­cale : dis­so­lu­tion, nou­velles élec­tions, et inéli­gi­bi­li­té pen­dant une légis­la­ture des dépu­tés qui se seraient pro­non­cés dans le sens condam­né par le vote du peuple [70][70]D’où l’utilité des votes nomi­na­tifs. (article XXII). Après élec­tions, la nou­velle assem­blée déli­bé­re­ra à nou­veau sur la pro­po­si­tion, et sa déci­sion pour­ra elle-même être à nou­veau sou­mise à la cen­sure du peuple (article XXVI).

29Une consta­ta­tion s’impose : le pro­ces­sus est long, sur­tout s’il s’accompagne d’un réfé­ren­dum natio­nal et de la dis­so­lu­tion du Corps légis­la­tif, sui­vie de nou­velles élec­tions, d’un nou­veau vote, sus­cep­tible d’être l’objet d’une nou­velle cen­sure… Mais ces com­pli­ca­tions ne font que révé­ler un dys­fonc­tion­ne­ment en amont du sys­tème repré­sen­ta­tif, et tentent d’y remé­dier. Si le corps légis­la­tif est le fidèle repré­sen­tant de la volon­té du peuple, sa déci­sion n’a pas lieu d’être contes­tée. Le pro­ces­sus s’arrête là et il n’aura fal­lu fina­le­ment que 3 à 4 mois pour qu’une ini­tia­tive popu­laire devienne une loi de la République.

30De plus, deux autres mesures sont pré­vues pour empê­cher l’immobilisation de l’État pen­dant la pro­cé­dure d’initiative ou de cen­sure : l’article XXVII pré­cise que les décrets et les actes de simple admi­nis­tra­tion, les déli­bé­ra­tions sur les inté­rêts locaux et par­tiels, l’exercice de la sur­veillance et de la police sur les fonc­tion­naires publics, et les mesures de sûre­té géné­rale ne pour­ront pas être l’objet de la cen­sure popu­laire. Par ailleurs, l’article XXIX décide l’exécution pro­vi­soire de plein droit de la loi contes­tée pen­dant le temps néces­saire à l’organisation du réfé­ren­dum, voire des élec­tions subséquentes.

2 – Hypothèse d’une initiative touchant à la Constitution

31Les modi­fi­ca­tions d’ordre consti­tu­tion­nel font l’objet du titre IX de la Consti­tu­tion giron­dine, inti­tu­léDes conven­tions natio­nales. L’article pre­mier pré­cise qu’ « une conven­tion natio­nale sera convo­quée toutes les fois qu’il s’agira de réfor­mer l’acte consti­tu­tion­nel, de chan­ger ou modi­fier quelqu’une de ses par­ties, ou d’y ajou­ter quelque dis­po­si­tion nou­velle ». Par­mi les hypo­thèses de convo­ca­tion, l’article V énonce que « chaque citoyen a le droit de pro­vo­quer l’appel d’une conven­tion pour la réforme de la consti­tu­tion ; mais ce droit est sou­mis aux formes et aux règles éta­blies pour l’exercice de droit de cen­sure ». A une dif­fé­rence près cepen­dant : une fois le Corps Légis­la­tif sai­si, il doit convo­quer sur­le­champ les assem­blées pri­maires de la Répu­blique (une telle éven­tua­li­té n’existe qu’après la « rebuf­fade » d’un dépar­te­ment dans l’hypothèse d’une pro­po­si­tion légis­la­tive). Si la majo­ri­té des votants réunis en assem­blées pri­maires adopte l’affirmative, la conven­tion a lieu sans délai (article VI). Le nou­veau pro­jet de consti­tu­tion est pré­sen­té aux suf­frages du peuple ; s’il est reje­té, la Conven­tion pré­sente « aux suf­frages des citoyens les ques­tions sur les­quelles elle croi­ra devoir connaître leur vœu » (article XI). Un nou­veau plan, cor­ri­gé d’après les vœux expri­més par les citoyens, est à nou­veau sou­mis à l’acceptation du peuple (article XII). S’il est à nou­veau reje­té, la conven­tion est dis­soute de plein droit, et le corps légis­la­tif doit consul­ter sans délai l’ensemble des assem­blées pri­maires pour savoir s’il a lieu à la convo­ca­tion d’une conven­tion nou­velle (article XIV). On retrouve donc l’idée de navette entre l’assemblée consti­tu­tion­nelle et le peuple [71][71]Cf. supra, n° 15.. Cette pro­cé­dure illustre bien le mot de M. Archam­bault de Mon­fort, décri­vant la Consti­tu­tion giron­dine : « En toutes cir­cons­tances, don­ner le der­nier mot au peuple » [72][72]Les idées de Condor­cet sur le suf­frage, Paris, 1915, Slat­kine…. Pour Lucien Jeaume, « la sou­ve­rai­ne­té du peuple chez Condor­cet n’est pas dans l’élection, mais dans les divers actes par les­quels les citoyens répondent à l’initiative du corps légis­la­tif, ou déve­loppent une ini­tia­tive propre. C’est d’ailleurs pour­quoi la volon­té géné­rale ne sau­rait rési­der dans le peuple seul, mais émane du méca­nisme géné­ral des inter­ac­tions. (…) La volon­té géné­rale devient un pro­ces­sus et non une enti­té (…) » [73][73]Le dis­cours jaco­bin et la démo­cra­tie, Paris, Fayard, 1989,….

III – LA PROPAGATION DE L’IDÉE

32Nul n’est pro­phète en son pays. Condor­cet apprit la jus­tesse de l’adage à ses dépens : alors qu’il allait connaître une popu­la­ri­té crois­sante au cours du XIX^e siècle en Suisse et aux États-Unis (B), l’idée et le méca­nisme d’initiative popu­laire connut un échec presque total en France (A).

A – SON ÉCHEC EN FRANCE

33Mal­gré les jus­ti­fi­ca­tions de Condor­cet (2), la condam­na­tion de son pro­jet consti­tu­tion­nel en géné­ral, et du droit d’initiative en par­ti­cu­lier, est presque una­nime (1).

1 – Une condamnation presque unanime

34Au len­de­main de la lec­ture du pro­jet devant la Conven­tion les 15 et 16 février 1793, les cri­tiques sont sur­tout de nature poli­tique. Pour les Mon­ta­gnards, le pro­jet est mau­vais parce que giron­din. Comme l’exprime Jean­bon Saint-André, « ce mal­heu­reux reje­ton de huit ou neuf pères bris­so­tins a contre lui, comme beau­coup consi­dèrent, un vice très essen­tiel : celui de sa nais­sance » [74][74]Cité par L. Levy, Le conven­tion­nel Jean­bon Saint-André, Paris,…. Mais « en réa­li­té, le pro­jet de Condor­cet était si démo­cra­tique que les Jaco­bins ne trou­vaient pas d’objection à y faire : ils n’y étaient hos­tiles que parce qu’il éma­nait de leurs adver­saires, les Giron­dins » [75][75]Aulard, His­toire poli­tique de la Révo­lu­tion fran­çaise. Ori­gines…. La meilleure preuve en est que le pro­jet de Consti­tu­tion pro­po­sé par les Mon­ta­gnards, rédi­gé à la hâte et adop­té quelques semaines plus tard le 24 juin 1793, ne peut que reprendre cer­taines des idées que Condor­cet avait mûri si len­te­ment [76][76]V. Condor­cet, Aux citoyens fran­çais sur la nou­velle…. On retrouve ain­si à l’article 115 la mise en place d’un réfé­ren­dum d’initiative popu­laire en matière consti­tu­tion­nelle [77][77]« Si, dans plus de la moi­tié des dépar­te­ments plus un, le….

35Cer­tains font cepen­dant des cri­tiques plus sub­stan­tielles. Par exemple, la trop grande tech­ni­ci­té du pro­jet est mise en avant par Marat : « Qui croi­rait que pour pro­po­ser une nou­velle loi ou en faire révo­quer une ancienne, on tient 5 mil­lions d’hommes sur pied pen­dant six semaines ? C’est un trait de folie qui mérite aux légis­la­teurs consti­tu­tifs une place aux Petites Mai­sons » [78][78]Jour­nal de la Répu­blique, n° 126. C’est pour­tant le même Marat,….

36D’autres virent dans le pro­jet la volon­té mas­quée de Condor­cet de bri­der l’élan révo­lu­tion­naire de cer­tains groupes mino­ri­taires actifs, aux pre­miers rangs des­quels les sec­tions de la Com­mune de Paris et les sans-culottes pari­siens. Le droit d’initiative popu­laire selon Condor­cet sup­pose en effet l’approbation à la majo­ri­té de plu­sieurs éche­lons suc­ces­sifs de la popu­la­tion (assem­blée pri­maire, com­mune, dépar­te­ment), avec pour consé­quence de « noyer » tout sou­lè­ve­ment spon­ta­né d’un groupe mino­ri­taire. Les Sans-culottes ont de la démo­cra­tie directe une concep­tion dia­mé­tra­le­ment oppo­sée à celle de Condor­cet : spon­ta­née, et non cor­se­tée par le for­ma­lisme étouf­fant, una­nime et non majo­ri­taire [79][79]Fran­cis Hamon, L’idée de la démo­cra­tie directe de la Révo­lu­tion…. Ain­si, pour M. Per­tué, « si Condor­cet vou­lait sans aucun doute par ce moyen tra­duire dans la réa­li­té son idéal de poli­tique ration­nelle, il est non moins évident qu’il cher­chait aus­si à remé­dier par la ruse au grand mal que consti­tuait à ses yeux le rôle exces­sif de Paris dans le pro­ces­sus révo­lu­tion­naire. (…) En effet, le sys­tème ima­gi­né par Condor­cet consis­tait en fait à sub­sti­tuer une majo­ri­té inerte, para­ly­sée par les formes et décou­ra­gée par les délais, aux mino­ri­tés agis­santes pour­tant si néces­saires à la défaite de l’aristocratie et à l’échec de la coa­li­tion. (…) En réa­li­té, plu­tôt qu’un veto popu­laire, la cen­sure du peuple était un veto pro­vin­cial : toute son éco­no­mie consis­tait à rui­ner le droit d’ingérence natio­nale que Paris s’était indû­ment attri­bué pour le res­ti­tuer à tous les dépar­te­ments » [80][80]Les pro­jets consti­tu­tion­nels de 1793, in Révo­lu­tion et….

37Il est cer­tain qu’en éla­bo­rant le droit d’initiative, la volon­té de conte­nir les coups de sang de la popu­la­tion pari­sienne, et les bains de sang dont ils se sont accom­pa­gnés [81][81]Condor­cet en fit lui-même l’expérience puisqu’il faillit perdre…, est pré­sente à l’esprit de Condor­cet. Il ne s’en cache d’ailleurs pas : « Nous enten­dons, sans cesse, les por­tions de citoyens, un peu nom­breuses, par­ler au nom du peuple sou­ve­rain. Igno-rent-elles que la sou­ve­rai­ne­té n’appartient qu’au peuple entier ; qu’il n’exerce immé­dia­te­ment sa sou­ve­rai­ne­té qu’au moment où toutes ses por­tions peuvent émettre un vœu com­mun ; qu’alors seule­ment sa volon­té est sou­ve­raine ; que dans toute autre cir­cons­tance il ne peut pro­non­cer qu’une opi­nion, mani­fes­ter un désir ; que les réunions même les plus puis­santes sont, comme un seul indi­vi­du, sou­mises à la loi, et n’exercent que le pou­voir ou les fonc­tions qui leur sont délé­gués par elle ? » [82][82]De la nature des pou­voirs poli­tiques dans une nation libre,…. Aus­si pré­cise-t-il dans son Expo­si­tion des prin­cipes et des motifs du plan de consti­tu­tion, que « si le peuple veut, dans ses assem­blées sépa­rées, exer­cer son droit de sou­ve­rai­ne­té, ou même la fonc­tion d’élire, la rai­son exige qu’il se sou­mette rigou­reu­se­ment à des formes anté­cé­dem­ment éta­blies. En effet, chaque assem­blée n’est pas sou­ve­raine ; la sou­ve­rai­ne­té ne peut appar­te­nir qu’à l’universalité d’un peuple, et ce droit serait vio­lé, si une frac­tion quel­conque de ce même peuple n’agissait pas, dans l’exercice d’une fonc­tion com­mune, sui­vant une forme abso­lu­ment sem­blable à celle que les autres ont sui­vie » [83][83]Œuvres, t. 12, p. 347 (sou­li­gné par nous).. Robes­pierre, qui n’entend dans ce dis­cours qu’une jus­ti­fi­ca­tion bour­geoise et giron­dine, lui répond qu’ « assu­jet­tir à des formes légales la résis­tance à l’oppression est le der­nier raf­fi­ne­ment de la tyran­nie… » [84][84]Pro­jet de Décla­ra­tion des droits de l’homme du 24 avril 1793,…. Cepen­dant, Condor­cet n’interdit pas l’insurrection comme ultime défense contre la tyran­nie [85][85]« Si la majo­ri­té désire une conven­tion, l’assemblée des…. Ses prio­ri­tés sont sim­ple­ment inver­sées. Au lieu de pré­su­mer l’urgence et de relé­guer le pro­ces­sus démo­cra­tique à des jours meilleurs, comme la Conven­tion le fera en enfer­mant la Consti­tu­tion du 24 juin 1793 à peine adop­tée dans une arche de cèdre, dont elle ne sor­ti­ra jamais, Condor­cet pré­fère mettre en œuvre le prin­cipe démo­cra­tique avant tout, et n’envisager les piques et les cris qu’en der­nier recours.

38Invo­quant un autre argu­ment, le dépu­té Robert s’oppose vio­lem­ment devant la Conven­tion à l’adoption du pro­jet comme ins­ti­tuant la plou­to­cra­tie de manière indi­recte : « Si vous décré­tiez ces fré­quentes assem­blées, la par­tie la moins aisée du peuple serait dans l’impossibilité abso­lue de s’y rendre ; et si elle ne s’y ren­dait pas, son droit à l’exercice de la sou­ve­rai­ne­té ne serait plus qu’illusoire : la classe aisée, la classe opu­lente devien­drait la maî­tresse suprême des assem­blées, et par un excès de démo­cra­tie mal enten­du, vous ver­riez néces­sai­re­ment s’élever un genre d’aristocratie bien plus ter­rible, l’aristocratie presque abso­lue des riches » [86][86]A.P., LXIII, 386, cité par L. Jaume, Le dis­cours jaco­bin et la….

39Le XIX^e siècle et le début du XX^e siècle ne furent pas plus encou­ra­geants. Miche­let voit dans la Consti­tu­tion de Condor­cet la « para­ly­sie consti­tuée » [87][87]« C’est uni­que­ment une machine de résis­tance contre l’autorité…. Mathiez acquiesce : selon lui, l’insertion d’un droit de cen­sure dans le pro­jet des Giron­dins ne ser­vait qu’à « mas­quer sa poli­tique de classe d’un ver­nis de libé­ra­lisme démo­cra­tique en même temps que pour don­ner à ses par­ti­sans le moyen de para­ly­ser l’Assemblée légis­la­tive où domi­ne­raient ses adver­saires » [88][88]Mathiez, La Consti­tu­tion de 1793, in Annales his­to­riques de la…. Jau­rès parle de la com­plexi­té du pro­jet comme autant de « bouf­fis­sures » [89][89]His­toire socia­liste de la Révo­lu­tion fran­çaise, édi­tion revue…. Coste évoque un « chefd’œuvre de pué­ri­li­té », « ridi­cule, voire mons­trueux » [90][90]« Avec Hérault de Sey­chelles, nous esti­mons que ce pro­jet était…. Quant à Archam­bault de Mont­fort [91][91]Les idées de Condor­cet sur le suf­frage, Paris, 1915, Slat­kine…, il se demande un peu légè­re­ment s’il ne faut pas voir dans le droit d’initiative popu­laire, sur lequel on sait pour­tant que Condor­cet a réflé­chi durant toute sa vie de phi­lo­sophe et d’homme poli­tique [92][92]Cf. supra, n° 6 et s., qu’une simple manœuvre déma­go­gique : « Ne serait-ce pas plu­tôt que dans le match de sur­en­chère démo­cra­tique qui s’était ouvert entre les par­tis, l’idée d’organiser le contrôle du peuple lui a paru capable de ral­lier la faveur populaire ? ».

2 – Justifications de Condorcet

40Alors que son article Aux citoyens fran­çais sur la nou­velle consti­tu­tion [93][93]Œuvres, t. 12, p. 653 et s., qui cri­tique vive­ment la Consti­tu­tion mon­ta­gnarde du 24 juin 1793, lui a atti­ré les foudres de la Conven­tion [94][94]Voir les extraits du Moni­teur trans­cri­vant l’intervention du…, Condor­cet rédige un éclai­rant et tou­chant Frag­ments de jus­ti­fi­ca­tion [95][95]Œuvres, t. 1, p. 574 et s.. On peut y lire ce pas­sage : « Au moment de la Révo­lu­tion, l’égalité abso­lue entre les citoyens, l’unité du corps légis­la­tif, la néces­si­té de sou­mettre une consti­tu­tion à l’acceptation immé­diate du peuple, la néces­si­té d’établir des assem­blées pério­diques qui pussent chan­ger cette consti­tu­tion, et de don­ner aus­si au peuple un moyen de faire convo­quer ces assem­blées lorsqu’il croi­rait sa liber­té mena­cée ou ses droits vio­lés par les pou­voirs exis­tants, me parurent devoir être la base de la nou­velle orga­ni­sa­tion sociale. L’idée sur­tout d’organiser un moyen pour le peuple d’exprimer son vœu sur la néces­si­té d’une réforme quel­conque, tel que jamais une insur­rec­tion ne fût néces­saire, me parais­sait aus­si utile qu’elle était en quelque sorte nou­velle, du moins pour le très grand nombre » [96][96]Sou­li­gné par nous.. On retrouve [97][97]Cf. supra, n° 37. le sou­ci de Condor­cet de faire pré­va­loir la dis­cus­sion et le vote sur les armes et la vio­lence. Il est inté­res­sant de remar­quer que ce leit­mo­tiv est bien dif­fé­rent des rai­sons qui pré­ci­pi­te­ront l’adhésion du droit d’initiative dans d’autres pays, en par­ti­cu­lier aux États-Unis d’Amérique, au milieu et à la fin du XIX^e siècle. Ce ne sera plus la crainte de l’insurrection mais plu­tôt le dys­fonc­tion­ne­ment du sys­tème par­le­men­taire repré­sen­ta­tif qui sera au centre des pré­oc­cu­pa­tions [98][98]Cf. infra, n° 47.. Pour l’heure, Condor­cet a rai­son de craindre la tyran­nie d’une mino­ri­té active : la Conven­tion, aux mains du Comi­té de Salut public, allait bien­tôt décré­ter son arres­ta­tion et l’acculer au suicide.

41Par ailleurs, Condor­cet n’a pas que des détrac­teurs. Le pro­jet reçoit l’admiration de cer­tains contem­po­rains. Ain­si, le rédac­teur en chef de la Feuille Vil­la­geoise, dans son édi­tion du 14 mars 1793, emploie une com­pa­rai­son pleine de louanges : « Sem­blable à ces hor­loges artis­te­ment com­bi­nées pour pou­voir d’elles-mêmes remon­ter leur res­sort, la nou­velle consti­tu­tion pré­sente les moyens qui peuvent à chaque ins­tant la réfor­mer et la per­fec­tion­ner ». Récem­ment, les idées de Condor­cet ont retrou­vé du cré­dit. Pour Eli­sa­beth et Robert Badin­ter, « le pro­jet rayonne de la confiance que Condor­cet avait en la démo­cra­tie directe, dans le peuple éclai­ré par l’instruction publique, et auquel il confère l’entier contrôle de sa des­ti­née. Par ce lien indis­so­luble entre ins­truc­tion et démo­cra­tie, entre rai­son et Répu­blique, le pro­jet de Condor­cet est plus qu’un ins­tru­ment juri­dique : un acte de foi dans l’avenir et les pro­grès indé­fi­nis de l’esprit humain. Ce mes­sage là ne sera pas per­du » [99][99]E. et R. Badin­ter, Condor­cet, un intel­lec­tuel en poli­tique,…. Charles Cou­tel sou­ligne l’inventivité du sys­tème pro­po­sé par Condor­cet : « Les citoyens sont en liai­son avec l’Assemblée et les autres élus dans un débat conti­nu et libre. A la place d’une oppo­si­tion entre gou­ver­nés et gou­ver­nants (pré­sente chez Robes­pierre comme chez Sieyès), Condor­cet pro­pose une cir­cu­la­tion des avis, débats et déci­sions poli­tiques. C’est la Répu­blique per­ma­nente. A la place de l’unanimisme, le débat et l’argumentation ; à la place d’une citoyen­ne­té de « spé­cia­listes », une citoyen­ne­té par­ta­gée » [100][100]Cou­tel Charles, Condor­cet, ins­ti­tuer le citoyen, Micha­lon,…. Léon Cahen [101][101]Condor­cet et la Révo­lu­tion fran­çaise, Paris, 1904, réimp.… évoque la « noblesse des prin­cipes » du pro­jet de Condor­cet, et Fran­cis Hamon [102][102]Op. cit., p. 81. en sou­ligne le modernisme.

42Et effec­ti­ve­ment, si on peut cri­ti­quer l’invraisemblance du pro­cé­dé pra­tique, si on peut dis­cu­ter les véri­tables inten­tions de Condor­cet (bien que sa vie et ses écrits confirment la thèse de l’homme de bonne volon­té plu­tôt que celle du tac­ti­cien évo­quée par M. Per­tué [103][103]« Et quelle était dans ce méca­nisme la part du théo­ri­cien et du… ), on ne peut dou­ter de l’utilité de l’idée en elle-même, qui per­met l’expression directe du peuple dans les grands États, et qui offre donc une alter­na­tive au sys­tème repré­sen­ta­tif pur. Il convient en effet de dépas­ser les limites étri­quées d’un contexte fran­co-fran­çais de la fin du XVIII^e siècle, et de consi­dé­rer les ava­tars his­to­riques et mon­diaux du droit d’initiative. Force est alors de consta­ter que l’idée de Condor­cet s’est pro­pa­gée et concré­ti­sée avec succès.

B – LE SUCCÈS DE L’IDÉE À L’ÉTRANGER

43On a vu que le concept et le méca­nisme ima­gi­nés par Condor­cet pour don­ner voix au peuple dans le pro­ces­sus légis­la­tif reçurent un accueil des plus froids en France. C’est donc ailleurs qu’ils vont se pro­pa­ger, à com­men­cer par la Suisse, où la pré­sence his­to­rique de la démo­cra­tie directe offre un humus pro­pice à la pro­li­fé­ra­tion de l’idée nou­velle [104][104]« Les land­sge­meinde remontent au pacte his­to­rique qui unit, au…. Or, si la démo­cra­tie directe sous forme d’assemblées votantes est une ins­ti­tu­tion tra­di­tion­nelle dans cer­tains can­tons suisses, le nou­veau méca­nisme offert par le droit d’initiative n’y est appa­ru qu’au milieu du XIX^e siècle. On connaît l’influence glo­bale de la Révo­lu­tion fran­çaise sur le pro­ces­sus démo­cra­tique suisse [105][105]Simon Des­ploige, The Refe­ren­dum in Swit­zer­land, Long­mans, Green…. Mais quel est le rôle per­son­nel de Condor­cet dans ce pro­ces­sus ? Ses tra­vaux ont-ils eu quelque impact ? A cet égard nous ne trou­vons aucune réfé­rence expresse [106][106]A.-E. Cher­bu­liez, dans De la démo­cra­tie en Suisse (Paris,…. Mais quelques indices nous mettent sur la piste.

44En 1831, le can­ton de Saint-Gall adop­ta une Consti­tu­tion qui orga­ni­sait un droit de veto pré­sen­tant quelques simi­la­ri­tés frap­pantes avec le droit d’initiative de Condor­cet. A l’article 137, on peut lire que « dès que 50 citoyens d’une même com­mune le demandent, une assem­blée com­mu­nale doit être tenue pour déci­der s’il convient de s’opposer à la loi qui lui a été sou­mise ». L’article 138 conti­nue en pré­ci­sant que « si la majo­ri­té de l’assemblée com­mu­nale décide de ne sou­le­ver aucune objec­tion, la loi est consi­dé­rée comme approu­vée par la com­mune. Dans le cas contraire, l’Amman de la com­mu­nau­té com­mu­nique sans délai le résul­tat à l’Amman du dis­trict, qui lui-même en avise le Petit Conseil en lui envoyant une copie de la minute de la réunion » [107][107]Cité par Simon Des­ploige, op. cit., p. 72 ; voir aus­si A.-E.…. Bien que cette pro­cé­dure ne concerne que le droit de veto et non le droit d’initiative, nous recon­nais­sons cer­taines carac­té­ris­tiques du sys­tème pro­po­sé par Condor­cet : le choix des 50 citoyens néces­saires à la mise en branle de tout le pro­ces­sus est une coïn­ci­dence frap­pante ; on retrouve aus­si la pro­gres­sion par paliers chère à Condorcet.

45Il est par ailleurs trou­blant de consta­ter que le droit d’initiative appa­rut dans la ville de Genève peu après que Condor­cet eut expo­sé son sys­tème. En 1794, l’assemblée des citoyens décla­ra qu’elle seule avait le droit d’approuver, de reje­ter, de modi­fier, d’interpréter ou d’abroger les lois et édits. Par un amen­de­ment de 1796, la Consti­tu­tion de Genève don­nait le droit d’initiative à une assem­blée de 700 citoyens dans le cas d’un pro­jet de loi ordi­naire, à une assem­blée de 1000 dans le cas d’un amen­de­ment consti­tu­tion­nel [108][108]Simon Des­ploige, op. cit., p. 50–55 ; voir aus­si Hen­ri Fazy, Les….

46On trouve aus­si quelques allu­sions directes à l’influence de Condor­cet. Ain­si, pour Ulrich Coste [109][109]Le pou­voir légis­la­tif dans la Consti­tu­tion de 1793, thèse,…, « le droit d’initiative popu­laire est, en Suisse, le droit que pos­sède le peuple de deman­der : 1° la modi­fi­ca­tion des lois en vigueur ; 2° la confec­tion de lois nou­velles ; 3° la révi­sion de la consti­tu­tion. C’est abso­lu­ment le même droit d’initiative que celui qui est éta­bli par la consti­tu­tion giron­dine du 16 février 1793 » [110][110]Sou­li­gné par nous.. Pour M. Sche­fold [111][111]Volks­sou­verä­nität and reprä­sen­ta­tive Demo­kra­tie in der…, l’adoption du droit d’initiative popu­laire en matière légis­la­tive dans le can­ton de Waadt en 1845 est direc­te­ment influen­cée par Condor­cet [112][112]« Um Vor­komm­nisse die­ser Art künf­tig zu ver­mei­den, ist nach der…. Dans une ana­lyse très riche, Alfred Kolz [113][113]Die bedeu­tung der fran­zo­si­schen Revo­lu­tion, in Les ori­gines de… men­tionne le lien de paren­té direct qui unit Condor­cet à l’apparition du droit d’initiative en Suisse. Le pro­jet de Condor­cet non seule­ment en tant que tel, mais aus­si tel que repris dans le pro­jet mon­ta­gnard, aurait ser­vi d’exemple à la pre­mière vague d’adoption de l’initiative dans les can­tons. Par ailleurs, il voit une filia­tion entre Condor­cet et les auteurs prô­nant la démo­cra­tie directe lors de la deuxième vague de démo­cra­ti­sa­tion en Suisse après 1848. Des auteurs comme Burk­li ou Rit­ten­hau­sen se réfé­re­raient direc­te­ment aux idées de Condor­cet, ce qui aurait fait dire à Louis Blanc « Plus de Giron­dins ! » en tête d’un de ses pam­phlets. Rit­tin­ghau­sen pro­pose en effet un méca­nisme de consul­ta­tion par éche­lon (sec­tion, com­mune, dis­trict, dépar­te­ment) qui rap­pelle avec force le sys­tème de Condor­cet : « Le peuple se divise en sec­tions de mille citoyens cha­cune. (…) Chaque sec­tion s’assemble dans un local propre à cet usage, école, hôtel de ville ou salle publique. Elle nomme son pré­sident, qui dirige les débats de la manière dont il sera par­lé ci-après. Chaque citoyen peut prendre la parole dans les dis­cus­sions, par consé­quent toutes les intel­li­gences sont au ser­vice de la patrie. La dis­cus­sion close, chaque citoyen émet­tra son vote. Après le dépouille­ment du scru­tin ; le pré­sident de la sec­tion fait trans­mettre au maire de la com­mune le chiffre des votes pour et contre. Le maire fait le rele­vé des votes de toutes les sec­tions de la com­mune et en com­mu­nique le résul­tat à l’administration supé­rieure, qui, opé­rant de la même manière pour son dis­trict, fait par­ve­nir le chiffre des votes pour et contre au pré­po­sé du dépar­te­ment. Ce der­nier trans­met le résul­tat du dépouille­ment au minis­tère, qui fait l’addition pour le pays entier » [114][114]La légis­la­tion directe par le peuple et ses adver­saires,…. Cette des­crip­tion rap­pelle étran­ge­ment le titre VIII de la Consti­tu­tion girondine…

47Mais les détrac­teurs de l’initiative popu­laire eurent vite fait de lier son suc­cès pra­tique en Suisse à sa tra­di­tion sécu­laire, ain­si qu’aux dimen­sions res­treintes des can­tons dans les­quels elle s’appliquait. Le XX^e siècle les fera men­tir, avec, tout d’abord, la pro­pa­ga­tion de l’initiative popu­laire aux États-Unis [115][115]Pour une étude d’ensemble en langue fran­çaise, voir. D. Ned­jar,…. Il y appa­rut à la fin du XIX^e siècle, sous la pres­sion conju­guée de la Révo­lu­tion indus­trielle et de la Conquête de l’Ouest [116][116]Natha­niel A. Per­si­ly, The Pecu­liar Geo­gra­phy of Direct…. En 1888, James W. Sul­li­van, un théo­ri­cien de droit social, se ren­dit en Suisse pour étu­dier sur place le méca­nisme de l’initiative et du réfé­ren­dum. De retour aux États-Unis, Sul­li­van publia une série d’articles sur le sujet ain­si qu’un livre qui fit sen­sa­tion : « Direct Legis­la­tion by The Citi­zen­ship Through the Ini­tia­tive and Refe­ren­dum » [117][117]New York, True Natio­na­list Publi­shing Co., 1893.. Il convainc le « Popu­list par­ty » et le « Socia­list Labor Par­ty » de le sou­te­nir. En 1898, le Dako­ta du Sud fut le pre­mier État à adop­ter le droit d’initiative. Actuel­le­ment, 24 États des États-Unis d’Amérique ont ins­crit le droit d’initiative popu­laire dans leur Consti­tu­tion [118][118]Pour les prin­ci­paux ouvrages parus sur la ques­tion, voir David….

48Par ailleurs, le réfé­ren­dum d’initiative popu­laire est en pra­tique dans de nom­breux pays du monde [119][119]V. Phi­lip L. Dubois & Floyd Fee­ney, op. cit., p. 62 et s. : l’Allemagne, l’Autriche, l’Italie [120][120]A ce pro­pos, voir Pier Ule­ri, The 1987 Refe­ren­da, in Robert…, l’Espagne [121][121]Voir Laurent Ladi­sa, Le réfé­ren­dum consul­ta­tif en Espagne,…, le Cana­da, le Libé­ria, le Gua­te­ma­la, et, récem­ment, les Iles Phi­lip­pines [122][122]V. Anna Abad et Eva­lyn Ursua, Ini­tia­tive and Refe­ren­dum : An… et la Hon­grie en connaissent sous des formes variées, attes­tant de la vita­li­té du méca­nisme inven­té près de deux siècles aupa­ra­vant par Condorcet.

CONCLUSION : DU RESTE DU MONDE À LA FRANCE : LA CORRECTION D’UNE IDÉE ?

49Un cli­ché repré­sente les Fran­çais volon­tiers cocar­diers, clai­ron­nant fort leurs conquêtes et inven­tions. Le droit d’initiative serait alors l’exception confir­mant la règle. L’aversion fran­çaise envers cette ins­ti­tu­tion est clai­re­ment expri­mée par Ulrich Coste, au tour­nant du XX^e siècle : « Les ins­ti­tu­tions sont comme les hommes et les plantes ; un chan­ge­ment de pays, de zone et de cli­mat est presque tou­jours pour elles une cause de dépé­ris­se­ment et de mort. Donc il serait dan­ge­reux d’introduire dans un nou­veau pays des ins­ti­tu­tions qui se sont déve­lop­pées et ont pros­pé­ré dans un autre, appro­priées à sa nature, sur un sol apte à les nour­rir et à les for­ti­fier. La Suisse n’est pas un État com­pa­rable à la France : son ter­ri­toire est tout à fait minus­cule, il est étran­ger au grand concert des nations euro­péennes, il se prête faci­le­ment aux vota­tions popu­laires, n’est pas obli­gé de faire un grand nombre de lois, et par­tant le peuple n’est que rare­ment appe­lé à se pro­non­cer. Les ins­ti­tu­tions de la Suisse sont le résul­tat des mœurs du pas­sé, des condi­tions sociales de ce peuple, et il est plus que pro­bable, qu’en dehors de ces condi­tions émi­nem­ment favo­rables, le réfé­ren­dum serait chez nous une ins­ti­tu­tion para­site, d’un fonc­tion­ne­ment extrê­me­ment dif­fi­cile, peut-être même impos­sible » [123][123]Ulrich Coste, Le pou­voir légis­la­tif dans la Consti­tu­tion de…. C’était oublier que la France avait pré­cé­dé la Suisse dans cette voie… Dès 1850, Vic­tor Consi­dé­rant se fait l’avocat du droit d’initiative [124][124]La solu­tion ou le gou­ver­ne­ment direct du peuple, Paris,… : parce que « la démo­cra­tie ne peut vou­loir de la délé­ga­tion sous aucune forme » [125][125]Idem, p. 14., toute pro­po­si­tion éma­nant d’une « sec­tion » et recueillant plus de 500 000 suf­frages « sera répu­tée prise en consi­dé­ra­tion par la nation et mise à son ordre du jour » [126][126]Idem, p. 19.. Les grands consti­tu­tion­na­listes du XX^e siècle se sont affron­tés eux aus­si sur l’idée de réfé­ren­dum d’initiative popu­laire. Pour Esmein, c’est un « élé­ment de trouble et de désor­ga­ni­sa­tion légis­la­tive » [127][127]Deux formes de gou­ver­ne­ment, RDP, 1894, p. 41.. Il se demande, « alors qu’il est dif­fi­cile d’obtenir une légis­la­tion cohé­rente et pon­dé­rée avec l’initiative par­le­men­taire, com­ment l’espérer avec l’initiative popu­laire ? » [128][128]Ibid.. Car­ré de Mal­berg [129][129]Consi­dé­ra­tions théo­riques sur la ques­tion de la com­bi­nai­son du… estime en revanche que l’introduction du réfé­ren­dum (dans lequel il inclut l’initiative popu­laire des lois [130][130]Idem, p. 228. ) est néces­saire au per­fec­tion­ne­ment du régime repré­sen­ta­tif [131][131]« Ain­si, seul, le réfé­ren­dum appa­raît comme un com­plé­ment…. Duguit y est, lui aus­si, favo­rable [132][132]Trai­té de droit consti­tu­tion­nel, 2^e éd., t. 2, Paris, de…. Plus récem­ment, Jacques Mestre [133][133]Le réfé­ren­dum natio­nal d’initiative popu­laire, Revue des Deux…, Alain Wer­ner [134][134]Plai­doyer pour le réfé­ren­dum d’initiative popu­laire, Petites…, Pierre Nuss [135][135]Réfé­ren­dum et ini­tia­tive popu­laire en France : de l’illusion en… et Fran­cis Hamon [136][136]L’idée de la démo­cra­tie directe de la Révo­lu­tion à nos jours,… ont fait des pro­po­si­tions en ce sens [137][137]Au niveau local, V. Phi­lippe Zavo­li, La démo­cra­tie…. Par ailleurs, le réfé­ren­dum d’initiative popu­laire est depuis plus d’une décen­nie l’arlésienne de nom­breux par­tis poli­tiques [138][138]V. pour le Par­ti Com­mu­niste Fran­çais : pro­gramme du 28^e Congrès…. Pour­tant, à l’exception du pro­jet Vedel qui n’a pas été sui­vi sur ce point [139][139]Le Comi­té Vedel avait pro­po­sé en 1993 l’instauration du…, et d’une pro­po­si­tion de loi faite par le dépu­té André Gué­rin en 1999, qui n’a pas abou­ti [140][140]« Pro­po­si­tion de loi rela­tive au réfé­ren­dum d’initiative…, aucune mesure concrète n’a jamais été prise pour ins­tau­rer le droit d’initiative en France. Sous la pres­sion de quelques groupes [141][141]On doit men­tion­ner l’active asso­cia­tion Démo­cra­tie Directe…, de nom­breux can­di­dats à l’élection pré­si­den­tielle d’avril-mai 2002 l’ont ins­crit à leur pro­gramme [142][142]Pré­sen­tant son pro­jet, Noël Mamère met l’accent sur les thèmes….

50L’idée de Condor­cet retrou­ve­ra-t-elle un jour son ber­ceau, bou­clant ain­si deux siècles « d’errance » ? Si cela devait être, le légis­la­teur serait ins­pi­ré de tenir compte de l’expérience des autres pays, et d’apporter les cor­rec­tifs adap­tés à cer­taines dérives obser­vées prin­ci­pa­le­ment aux États-Unis. Le méca­nisme pro­po­sé par Condor­cet offre à cet égard cer­taines garan­ties. Ce serait là l’occasion de lui en recon­naître la pater­ni­té, et d’honorer la mémoire d’un homme de génie.

Anne-Cécile Mer­cier.